政府投资项目招投标前期管理存在主要问题及对策

倪永康

政府投资项目招投标管理工作按阶段可分为前期管理、中期管理和后期管理三个阶段。其中的前期管理是指实施招投标形式之前政府对招投标要素的行政许可和审核，它是政府实施项目前期管理的重要环节之一。其主要内容包括招投标方案核准和工程预算审核两大块内容，这部分内容为招投标管理的核心内容之一，它的规范运作是政府及其职能部门依法行政、科学管理的体现。随着国家、地方招投标法律法规的不断完善，招投标工作尤其是招投标前期管理工作渐趋规范，但离依法行政的高标准尚有不少差距，应对纷繁复杂不断变化的新情况新形势，政府相应的有效管理机制亟待进一步完善，管理者和被管理者的一些模糊认识需要澄清。本文重点分析近几年招投标前期管理中存在的主要问题及原因并对解决问题的对策措施作些粗浅探讨，以为进一步加强招投标前期管理工作提供基础研究。

一、存在主要问题

（一）、权责不清，协调会议过多。

协调会议过多是领导和各部门都颇为头痛的事情，我们认为以协调会议方式解决问题与依法行政的理念是不十分吻合的。从协调会议的内容看，以解决招投标问题为最多，而其中的大多数集中在招投标方式问题的协调上。今年1—8月份，县政府协调会议纪要涉及招标事宜的约占半数，典型例子是一些“应急工程”、“迎接工程”、“临时工程”等，过多的协调会议牵制了大量领导和部门精力，造成行政资源的浪费。如何从根本上解决协调会议过多、政府和部门权责不清等现象，已成了一个非常现实的课题。

（二）、把关不严，招标方式决定随意性大。

招标方式可分为公开招标、邀请招标和工程项目不招标三种方式，从《中华人民共和国招标投标法》到《浙江省招标投标条例》到《宁波市招标投标管理暂行办法》及我县出台的招投标相关管理办法，都对招标方式的设置条件作了严格界定。笼统的说无法律法规规定的符合邀请招标条件的，一律采用公开招标，而项目不招标更有严格的条件限制。但在实际操作中，我们常常碰到较多的变更招标方式的请求，其中要求采用邀请招标为最多。从2005年至2007年500项政府投资项目的抽样调查中统计，工程采用邀请招标的例数为106件，占总招投标数的21﹪，我们没有详细分析每个个案的招标方式的合法性，但邀请招标方式采用过多，或随意变更招标方式，是与规范招投标活动、保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益、提高经济效益、保证项目质量的原则相违背的，随意选择招标方式的不良意识和氛围也需要尽快改正。

（三）、人为影响大，招标范围设置不合理。

招标范围的审核主要是指对标段划分和招标内容的审查。原则上，标段划分应以有利项目推进、工程管理和节约投资为原则。招标内容应以批准了的初步设计为基础，不能随意设定，但在实际操作中，建设单位常以“政策处理难”、“招投标操作难”等为借口，要求变通标段划分和设置招标内容。具体表现在：（1）“化整为零”。即不合理划分标段，化大工程为小工程（建安工程50万以下、装修工程20万以下），从而以小额工程名义规避进入公共资源交易管理中心。这种现象在市政道路、农村公路、土地整理、农村小水利面上工程、教育维修工程等发生较多。（2）“藏尾巴工程”。在项目申报、前期设计或在设定招标范围时无意或刻意漏掉部分内容（多为一些附属工程），或以各种理由延后实施。这些“工程中的尾巴”将来就可能变成主体工程的延伸工程，堂而皇之规避招投标程序。

（四）基础不好，预算审核难度大。

基础不好是指中介机构编制的预算质量不高和建设单位（或设计单位）缺乏必要的核对和初步审查造成的综合状态。政府项目招标预算标底审核由县建设工程造价管理中心统一执行，这是政府控制投资、节约成本的有效手段。要做好这一环节，需要审核单位、建设单位、设计单位、预算编制机构等多方面配合。事实上，目前这种配合还存在许多问题，首先是中介机构执业水平参差不齐，造成一些预算编制质量不高；其次是设计与预算编制分离，设计单位不把关，导致一些不负责任的中介机构“闭门造车”、“杜撰数字”，从目前送审的预算材料看，合格率还不到70﹪；再次是建设单位配合意识不够，个别单位只要求速度，不要求质量，对一些应该和审核部门配合的如资料补充、问题说明等工作产生厌烦情绪，甚至埋怨，影响工作。当然，审核单位亦应加强人员、技术力量的配备，努力提高服务效率和质量。

二、原因分析

（一）、管理机制不够完善。

以协调会议方式代替行政许可来解决问题的现象过多的根本原因是政府和部门权责不明、管理方法和手段不够规范。根据中央机构编制委员会办公室《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》和《宁波市工程建设项目招标方案核准暂行办法的通知》，我县从2007年1月1日开始，招投标的前期管理交由发展和改革局主管。招投标3+X的管理格局逐渐形成，各管理体系间互相协作、互相监督、成效明显，依法规范招投标的空气业已形成。但随着社会、经济形势的发展和管理工作的深入，一些管理机制上的问题也日益显现，拯待完善。从当前来看，以下三方面的问题需要进一步明确：（1）主管部门的权限，或者说自由裁量权。一般以招标估算额度来衡量，最好有一个上限。（2）正规审批程序。政府协调会议纪要可作为审批依据，但不能代替审查和审批程序。（3）第一受理者。所谓第一受理者，即申请单位最先向谁提出申请，由谁来受理，如果发改局为第一受理者，则协调事项和方案由发改局向县政府提出。这样，县政府与各职能部门权责清楚，就可有效避免建设单位多头申请、县政府协调过多等问题。

（二）、依法招标的“大众意识”不够。

这里所说的“大众意识”指招投标的管理者意识、招标者意识、投标者意识，这三个层面或者说三个不同利益代表者的依法招投标的意识，不同程度上都有问题。先来说管理者，政府及其审批部门、管理部门、监督部门在依法行政尺度把握上常有偏差，对一些不良现象和行为的监管和处罚缺乏行之有效的手段，所以管理和审批上“迁就”、“擦边球”等现象时有发生。再来说招标者，严格说政府项目的招标者代表的是政府利益，但许多招标者却发生角色错位，有的过分强调部门和单位利益，有的甚至参杂个人利益。我们常常发现在一些要求招标方式变更或招标范围变更的请求中，带有个利色彩，有的上千万、甚至几千万的工程也可提出邀请招标的请求（无正当理由），这是明显缺乏依法招标意识的表现。至于投标者，则是纯粹的被管理者，代表的是个人利益，政府应加强宣传力度，提高其依法投标的意识。另一方面应提高防范意识，防范一些投标者为不正当利益利用各种手段来拉拢腐蚀管理者和招标者。“三者”意识都提高了，我们才能说依法招标的“大众意识”提高了。

（三）前期工作不充分。

投资项目的前期工作涵盖范围较大，与招投标关系比较密切的主要为项目的初步设计及概算、施工图设计及预算。从招标方案的确定程序来看，应向前延伸到工程可行性研究。相关规定已明确在工程可行性研究报告中增加招投标章节。要求在工可研究时基本明确招标方案并接受发改部门的初审，这个最初的由建设单位和设计单位共同策划的招标方案受到外界影响最少，也较为合理。但一些建设单位和设计单位就是不肯预先安排，怕束缚了将来可以变通的手脚。至于设计和概算、预算中存在的问题就更多了。最严重的是设计与概算、预算分离，概算不能真实反映设计要求。当前设计单位大多委托编制概预算，但对概预算不负责任，缺乏审核，概预算有较大“水分”，造成国家人力、物力资源浪费。更有甚者，设计单位（或经建设单位授意）在施工图设计时对初步设计进行随意变更，引起招标内容和已经批准的内容不一致，这是一种严重的违规行为，应予杜绝。

三、对策措施

（一）、完善管理机制，严格审批程序。

当前我县的招投标工作由多个部门共同管理，各自已有了相对成熟的管理方法，各管理系统间也形成了互相协作、互相监督的大格局，需要完善的是局部环节和管理效果。招投标的前期管理，法规以两项行政许可的方式赋予发改部门以审批权限，即工程不招标项目批准和招标范围、招标方式核准。但我们认为这个审批权力是需要限定的，这个限定的标准是既能充分发挥部门的管理职能，又能防止部门权力过大、行事失当。当部门管理职责明晰后，从上到下都应严格执行招投标的审批程序，具体讲：１、所有政府投资项目都应核准招投标方案（包括小额工程）；2、会议纪要不能替代审批程序；3、严格执行规定的审批程序，目前按《宁波市工程建设项目招标方案核准暂行办法》执行；4、必要时招标方案可由发改局直接报县政府审定。这样做既符合依法行政的要求，又能调动部门管理积极性，充分履行部门职能，提高行政资源的综合利用效率。

（二）内外监督，建立违规行为问责制度。

本文界定的招投标前期管理工作涉及对象主要为政府内部机构。各管理职能部门首先应建立严格的自律机制，健全审批和办事规程，建立严格的廉政保障制度。提倡重大事项集体讨论制，确保依法行政。各管理职能部门应自觉接受政府及监察部门的监督，政府在制订《政府投资项目管理问责制度》时，应将招投标管理作为重要内容加以研究，明确罚则，为及时对招投标活动中管理者和被管理者的违规行为进行追究提供依据；同时，招投标管理行为亦应遵循政府信息公开原则。发改部门应及时将招标方案的核准情况通报有关行政监督部门和招投标管理机构，并在指定网站公布，自觉接受大众监督。

（三）做好前期，提高招投标基础质量。

项目基础调研、项目建议书、项目可行性研究到规划方案、初步设计、施工图设计、预算编制等前期工作都与招投标有关联，也是成功招投标的基础。招投标最初方案的决定在工程可行性研究阶段，《宁波市工程建设项目招标方案核准暂行办法》规定，项目工可报告中应明确招标事项和招标初步计划；同时该阶段勘察、设计等亦开始实施招投标活动，其招标方案须先行核准。施工招标是工程招标的重头戏，其中的问题亦较多：初步设计深度不够，造成工程设计内容遗漏或设计偏差，招标后，产生大量设计变更联系单或补充合同，甚至造成大面积超概算现象；建设单位对设计内容掌握不准，对招标文件和投标文件的审核缺乏针对性，造成招标后对施工单位管理被动；招标内容遗漏，造成工程验收和结算困难等。为有效纠正这些不良现象，首先应从政府内部抓起，具体做法为：（1）培养一支相对稳定的前期工作队伍。承担建设任务较多的部门和乡镇，要挑选业务精、责任心强的人员做前期，有关部门则抽调力量、制订计划、组织经常性制度性培训，加强审批管理部门和建设单位的互动，共同促进提升前期工作质量。（2）严格计划准入。发改和财政部门在编制年度投资计划时严格把关，把前期工作是否成熟作为计划准入的重要条件，以此促进建设单位做实做好前期。（3）规范联合审查制度，坚持重大项目联合审查和专家评议制度，重大技术问题专业评估和咨询制度，力求程序严谨、决策科学。另外，积极探索对外管理办法，制订规范中介机构行为的管理机制，以实施对设计、招标代理、概预算编制单位的质量考核和不良行为追究，全方位提高技术前期质量，打实招投标基础。（作者系中心发改局窗口主任）