浅谈行政许可职能归并与体制建设

李龙

2006年，我县结合“法治象山”建设和第三轮行政审批制度改革，以部门内设机构行政许可职能归并为抓手，在机构、人员、职能“三个不增加”的前提下，改革行政机关审批运作模式，为实现审批与监管分离、转变政府职能、建设服务型政府奠定了扎实基础。

改革成果有效消除了审批环节过多，使各单位办事“窗口”直接有了审批权，切实提高行政效率，这种变化让每一个办事者受益匪浅，也引起了社会各方高度关注。但我本人认为，行政许可职能归并过度追究窗口办文，没有解决实质性的体制建设。

诚然，实行“一审一核”、“一站式办公”，便于不同部门之间协调、沟通、集中办理、流水作业，能有效缩短行政审批的时限，提高行政效率，方便群众办理审批。这种做法的初衷，应该说是很好的，也收到了一些成效。但并不等于说，建立了审批大厅，实行了“一站式办公”，行政审批制度改革就功成名就了，行政效率就因此提高了。如果行政审批制度改革的其它措施不能及时配套运行、体制建设不能改革彻底的话，即使建立了审批大厅，即使把所有的审批事项全部迁入大厅，也只能是做一下表面文章，所谓的“一站式办公”，也只能是治标，触及不了根本。另一方面，行政许可职能归并了，按照理论上讲，各单位所有的审批事项全部在窗口运作，那么各单位原来的职能科室在干什么，难道全部在业务指导及办件监管吗，监管人数远远超过审批人数，这种现象正常吗？这就是体制建设出现的一个弊病，行政许可职能归并不彻底，体制改革缺乏系统性。

一是由于受部门利益驱动的影响，个别部门从各自的利益出发，牢牢地抓住审批权不放。要么只是将一些无关痛痒的审批事项迁入审批大厅，装装样子；要么即使把一些重要的审批事项迁入审批大厅，也只是虚设窗口，徒有虚名。实际上，审批的裁量权仍在部门，只不过是把这些审批事项的受理地点由部门内部改到了审批大厅而已。

二是监管建设跟不上，政府实行行政许可职能归并，原来职能科室从原来审批过渡到业务指导和审批监管，据我所知，现在许多单位原职能科室监管不是很到位，有些单位甚至像老审批方式一样，没有什么监管措施。就拿我们单位来说吧，每年办理这么多审批事项及非行政许可事项，局里监管也不是很到位，前年我们引进地籍信息系统后，我们分明分细工作职责，互相监管，有些事项我们科室解决不了的事情，通过局科室间集体会审，尽量减少办件并错，而行政职能归并理论上的原职能科室监管除非有投诉件，没有有效监管措施。监管跟不上去，一方面不能杜绝公权私用的发生，另一方面也不能保护我们这些办事者，这么多审批件数，一不留心发生差错，由我们这些办事者承担法律责任，有些不合常理。

三是部门关系理不顺。所谓行政许可职能归并，从理论上讲，所有的权利与义务全在窗口，全在行政许可科，实际上，我看到有些窗口，有些审批事项平时涉及局相关科室，先由该局职能科室先做某些审批行为，然后由该局窗口做其他审批的后续工作，总感到被别人牵着鼻子走，行政许可职能归并不彻底，导致科室间职能交错，关系理不顺。

那么，怎样才能使行政审批制度改革走出误区，收到实实在在的效果呢？本人认为：

首先，重新定位窗口功能。这个要分二个方面说，一个方面，如果政府把窗口定性为行政许可科，要求严格执行一审一核文件精神，县编委一定要从源头上去改革，从体制上去落实，针对全县各委办局各项行政许可职能全部并入行政许可科，原职能科室没有实际审批职能，只有业务指导和监管职能，则要求县编委撤销各部门原有的各职能科室，专门设立业务监管科，如果不撤销原有职能科室，光从理论上由职能科室去监管、指导，各局所有的审批事项在一个科室将永远定位在理论上，实践上永远理不清。事实上，现有的管理体制，真正把行政许可职能归并彻底是有困难，况且国务院、省、市各部门都保留原有处室，本人不同意这种改革方案，作为行政服务中心，改革应从“利民、便民”的角度去探索，真正把窗口办成老百姓的窗口，能有权审批的窗口，切实提高办事效率。凡是县级部门有权审批的所有审批事项，各局应慎重研究具体操作办法，并授权给行政许可科，按照“一审一核”“一站式办结”要求，在窗口办文。凡是需报上级部门审批的审批事项，由各窗口受理，行政许可科初审后由局职能科室上报审批。凡是不涉及具体办件对象的审批事项，这些审批项目流于内部程序的，像经营性用地出让的用地预审、农转用等审批事项，不涉及具体审批对象的，由局各职能科室报批，不需授权给窗口办文。

二是制定配套措施，健全制度，规范审批行为。建立审批大厅，实行“一站式办公”并不等彻底完成了行政审批制度改革的任务，达到了行政审批制度改革的最终目的，倘若没有严格的配套监管措施和规范化操作标准，“一站式办公”只能是隔靴搔痒。要建立严格的操作规范和监管制度，包括审批标准、程序、时限公开制度，审批对象投诉举报制度，审批责任追究制度，新设审批事项听证制度等，尽可能地规范行政审批行为，最大限度地缩小审批者的自由裁量空间。

三是加大监管力度，应按照“谁批准，谁负责”的原则，对审批事项实施跟踪监督，对违规审批或该审批不审批者，实施责任追究。同时，宜加大处罚力度，造成“高压”态势，促其自我约束，进而自觉遵守审批规则，使行政审批制度改革步入良性发展的轨道，收到实实在在的效果。（作者系行政服务中心国土局窗口主任）